다산 정약용의 <목민심서>는 요즘 개념으로 지방행정의 지침서에 해당한다. 다산은 당시의 실상과 관행에 속속들이 파고들어 병폐의 원인을 찾아 무섭도록 현실적이고 분석적이며, 구체적인 치유책을 마련하여 제시했다. 현실을 안타까워하는데서 그치지 않고 문제의 해법을 진정으로 강구한 것이다.

제 1부 부임(赴任)

1부에서는 수령 임명과 취임·업무 등에 대해 이야기한다. 목민(백성을 다스리는 일)은 백성을 다스릴 재주와 덕망이 있는 자가 해야 한다. 부임 행차를 할 때에는 엄하고 온화하며 과묵하게 해야 한다.

취임하여서는 아전과 하인들의 인사를 받고 혼자 단정히 앉아 백성들을 다스릴 방도를 생각해야 한다. 또한 백성에게 고을의 고질적인 폐단이나 새로운 병폐를 물어, 고칠만한 것은 고쳐야한다.

제 2부 율기(律己)

2부에서는 수령이 갖추어야할 자세와 마음가짐에 대해 이야기한다. 차림새는 항상 단정히 하여 위엄이 있어야 한다.

아랫사람을 대할 때는 너그러워야 하며 늘 진중해야 한다. 술, 여색, 노래, 음악 등의 놀고 즐김으로 정사를 멀리해서는 안 된다.

가장 중요한 것은 청렴함이다. 탐욕스러운 마음을 버리고 검소한 생활을 해야 한다. 사적인 씀씀이는 물론, 공적인 재산도 자신의 것처럼 아껴야한다.

절약과 더불어 남에게 베풀 줄도 알아야 한다. 이때 베푸는 것은 공적 재산이 아닌 본인의 돈으로 돕는다.

사사로운 정이 있는 뇌물은 받아선 안되며 청탁을 들어주지 말아야 한다. 고을을 잘 다스리기 위해서는 먼저 자기의 집을 잘 다스려야 한다.

제 3부 봉공(奉公)

임금의 은덕을 따라서 백성들에게 그 은덕을 피는 것은 수령으로서 힘써야 할 중요한 일이므로 항상 그 책임을 가지고 있어야한다.

법을 항상 두려워하고 조심해야 하며, 이익의 유혹이나 윗사람의 독촉이 있더라도 법에 어긋나는 것이라면 굴하지 않고 법을 지켜야한다.

아랫사람과 윗사람 사이에는 예의가 있어야 하고 서로 존경하고 공손해야 한다.

공적인 문서는 무엇이든지 중요하게 다루고, 이웃고을에 보내는 문서는 예를 갖추어 오해가 없도록 해야 한다.

세금을 징수할 땐 부정과 착오가 없도록 하고, 부유한 백성들과 아전이 밀착되어 가난한 백성들을 재촉하고 핍박하는 일이 없어야 한다.

제 4부 애민(愛民)

수령은 노인을 공경하여 백성들에게 모범을 보여야 한다. 그리고 어린이를 잘 보살펴야 한다.
아프거나 버려진 아이들을 거두어 돌봐야 한다.

홀아비, 과부, 고아와 같은 이들은 가난하여 스스로 일어날 수 없기 때문에 관에서 돌보아야 한다.

부모의 상을 당한 자에게는 잡역을 면제해주는 것이 좋다. 가난하여 장사 지내지 못하는 자에게는 돈을 주어 장사 지내도록 한다.

재난은 미리 예방하는 것이 좋고, 재해 뒤에는 백성들을 위로하고 편히 모여 살게 해야 한다.

제 5부 이전(吏典)

5부에서 다산 정약용은 아전을 단속하는 법, 관속을 통솔하는 법, 인재의 추천 등에 대해 썼다.
다산은 백성을 위해서 아전을 잘 단속해야 한다고 했다. 아전을 단속하기 위해서는 스스로 규율하여 몸가짐을 바로 해야 한다고 했다.

심지어 아무리 학문이 깊고 넓다 하더라도 아전을 단속할 줄 모르면 수령의 자격이 없다고 할 정도로 아전 단속을 중요시하였다.

또한 이력표를 만들어 아전의 일을 공적으로 평가해야 한다고 했다. 관속들을 통솔하기 위해서는 믿음을 가지고 진심으로 대하라고 했다.

그리고 인재를 고를 때는 재주와 슬기보다 충성됨과 신실함을 우선순위로 생각했다.

제 6부 호전(戶典)

6부에서는 전정, 세법, 환곡 등 농사와 그에 따른 세금 납세에 대하여 이야기했다.

“큰 폐해가 없으면 모두 옛날 것에 따르라”고 말씀하시며 옛날 것을 계승하도록 했다.

당시 현마다 곡식 값이 다른 것을 이용하여 감사들이 장사하는 일이 생기자 이를 막기 위해 곡식을 내놓을 때는 높은 값, 들여올 때는 낮은 값으로 보고하도록 했다.

백성을 다스리기 위해서는 고름(均)이 좋고 농사를 권장해야 한다고 했다.

제 7부 예전(禮典)

7부에서는 제사, 손님 접대, 과거공부 등 예와 교육에 대하여 이야기한다. 손님 접대는 오례(五禮)중 하나로 과하지도 않고 박하지도 않게 적당하게 대해야 한다고 했다.

백성을 다스리는 직분은 백성을 가르치는 것이라며 말보다 행동으로 가르치길 권장했다.

제 8부 병전(兵典)

8부에서는 군사 훈련, 변란에 대응하는 법 등 병력에 대해 이야기한다. 군사 준비에서 가장 요긴한 일은 훈련으로 공격과 수비를 반복하며 익히는 것과 깃발의 명령에 따르도록 하는 것이다.

그리고 무기는 100년 동안 쓰지 않더라도 하루라도 갖추지 않을 수 없으니 항상 무기를 닦아야 한다.

제 9부 형전(刑典)

9부에서는 송사(소송)와 형벌에 대해 이야기한다. 송사를 심판할 때에는 훌륭한 수령이라면 호소하고 싶어하는 백성에게 부모의 집에 오는 듯이 행해야 한다.

형사 사건의 판결에 있어 착각하고 그릇 판결한 잘못을 깨달았을 때에는 그 과실을 얼버무리지 않아야 한다.

형벌은 백성을 바로잡는 데 있어 말단의 방법이므로 신중히 쓰며, 옥은 이승의 지옥이니 죄수의 고통을 마땅히 살펴야 한다.

제 10부 공전(工典)

10부에서는 산림·수리사업·성의 수축·도로 등에 대해 이야기한다. 벌채를 금한 봉산에서는 엄중한 금령을 지켜야 한다.

수리사업은 농사의 근본임에 일구어 백성의 요역을 덜어주어야 한다. 관아 건물을 수리할 때에는 폐단 발생소지를 막고, 비용의 절약을 생각해야 한다.

또한, 성을 수축하고 호를 파서 국방을 튼튼히 하고 백성을 보호해야 한다.

제 11부 진황(賑荒:구휼할 진, 거칠 황)

11부에서는 구휼물자 준비와 민생을 안정시키는 방책에 대해 이야기한다. 밥은 작곡을 쓰고 반찬은 두 접시에 그쳐, 남는 것은 백성을 구휼하는 데 보태야 한다.

진휼에는 시기를 맞추고 규모가 있어야 한다. 위험에 빠진 사람을 구하는 데 시기를 늦출 수 없으며 많은 사람들에게 고루 나눠주어 규모가 있다.

백성들 식용에 보탬이 될 구황식물을 널리 전파시키며 수고한 사람들을 위해 위로 잔치를 베풀되 기생을 부르거나 악기를 연주하지는 않아야 한다.

제 12부 해관(解官:벼슬자리를 내놓게 함)

12부에서는 수령으로서 벼슬자리를 내놓을 때를 이야기한다. 수령직이 교체되어도 놀라지 않고 벼슬을 잃어도 연연해하지 않으면 백성들이 존경할 것이다.

교체한다는 공문이 오면 즉시 떠나고 활달한 마음가짐으로 미련을 갖지 않았으니 이러한 맑은 선비의 행실을 가져야 한다.